对联邦制的反思——兼论统一与分裂的逻辑丨政解

水库2019

联邦制是自由主义者的政治正确，在中国也有不少学者推崇联邦制。相比于单一制而言，联邦制看起来的确有一些优势，比如因地制宜的灵活性，比如保护少数的正义性。但这一切只不过是美好的愿望而已，即便偶尔得以实现，也是依赖于苛刻的先决条件。从事实的角度来看，联邦制不仅是绝对的少数派，而且大多数广袤的联邦，已经消失在历史的烟尘中。

绿色为联邦制国家，蓝色为单一制国家
在进行理论探讨之前，先让我们来看看现实情况。当今世界共有二十多个联邦制国家：大国多为联邦制，如美国、俄国、德国、加拿大、澳大利亚、南非、印度、巴西、阿根廷、墨西哥等；少数富裕小国也是联邦制，如瑞士、比利时、奥地利、阿联酋；一些很烂的国家恰巧也是联邦制，如伊拉克、委内瑞拉、索马里、乌干达、波黑、也门（内战进行时）、苏丹（分裂为南北苏丹）、利比里亚（完全照搬美国政体，结果内战不断）等；还有一些特点并不鲜明的联邦制国家，比如密克罗尼西亚联邦、埃塞俄比亚（厄立特里亚从中分裂出来）、马来西亚（新加坡从中分裂出来）、尼日尼亚、巴基斯坦、尼泊尔、圣基茨和尼维斯。

大哥伦比亚
回顾历史，我们会发现人类还曾经有过更多的联邦，如苏联（分裂为15国）、南斯拉夫（分裂为克罗地亚、斯洛文尼亚、马其顿、波黑、塞尔维亚、黑山、科索沃）、大哥伦比亚（分裂为哥伦比亚、委内瑞拉、厄瓜多尔、巴拿马，部分领土被哥斯达黎加、秘鲁、巴西、圭亚那等国获得）、中美洲联邦（分裂为危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯达黎加）、西印度群岛联邦（分裂为安提瓜和巴布达、巴巴多斯、开曼群岛、多米尼克、 格林纳达、牙买加、蒙特塞拉特、圣基茨和尼维斯、安圭拉、圣卢西亚、圣文森特和格林纳达斯、特立尼达和多巴哥、特克斯和凯科斯群岛）、卡马尔联合（丹麦、瑞典、挪威组成，后又原样分裂）、尼德兰联合王国（分裂为荷兰、比利时、卢森堡）、波兰立陶宛联邦（曾为欧洲面积最大、人口最多的国家，后分裂为波兰、立陶宛、拉脱维亚、白俄罗斯、乌克兰，另有部分土地并入俄罗斯、爱沙尼亚、斯洛伐克、罗马尼亚）、阿拉伯合众国（这个很短命，而且是几块飞地，含埃及、叙利亚、南北也门）、马里联邦（分裂为马里、塞内加尔）、中非联邦（分裂为津巴布韦、赞比亚、马拉维）、捷克斯洛伐克（分裂为捷克、斯洛伐克）、印支联邦（原为法国的殖民机构，分裂为越南、柬埔寨、老挝）。

看看这些联邦和曾经的联邦，我们不难发现，联邦制国家往往具有强烈的内乱倾向和分裂倾向。联邦制的国家，搞得特别好的有一批，搞得特别差的也有一批，这种两极分化的状态提示我们，联邦制并非普适的，它可能适用于某种条件，而不适用于其他条件。
联邦制爱好者马上会跳出来说，“适用于国家有不同民族的情况”，我要说，恰恰相反！拥有不同民族的国家，如果搞联邦制，必然会走上内乱分裂的道路，唯一的例外只有瑞士，而那些看起来还不错的联邦制国家，事实上各邦的划分与民族毫无关系。
我认为，实行联邦制的国家可以具体分为六种情况：
第一种，在确立制度时、国内民族、宗教高度一致，但由于特殊历史契机和对中央集权的厌恶，从而选择了联邦制。美国、德国、澳大利亚、奥地利、阿联酋等属于这种情况。详述各个国家的历史细节是不可能的，也没有意义，唯一明确的是，上述国家的各个州（省、区、国等等，以下统一简称州）之间，在民族、宗教、语言、文化上是高度同质化的，美、澳虽然存在土著，但土著弱势且分散，并非任何一个州的主体。对于阿联酋，联邦制保护了各个酋长的势力范围，除此我看不到更多的意义；对于德国和奥地利，联邦制是二战后的强制安排，如果他们现在变成单一制，并不会有任何实质性影响；对于美国、澳大利亚这种幅员辽阔的国家，联邦制能给予地方一些因地制宜的权限，但同时也导致了破碎的法律体系和高昂的司法成本。但对于上述任何一个国家而言，假设取消联邦制，都绝不会恶化种族压迫或导致经济衰退，联邦制更多是一种传统和姿态，而非使其繁荣的根本原因。或许实行单一制之后，由于政令和法律的简化，反倒能使得经济活动的法律成本降低，从而更加繁荣。这个观点会有一些人不喜欢，但我无意展开论述，因为这不是本文的主旨，本文的重点在于统一与分裂。
第二种，在确立制度时，国内已经具有不同的民族、宗教，但是各个种族混居，并没有某族集中居于一地的情况。南非、巴西、阿根廷、墨西哥等属于这种情况。巴西白人和混血均占40%以上，阿根廷白人为主，墨西哥混血为主，看似情况各异，但相同的是充分混杂，没有任何主要族群只属于特定的州。南非黑人为主，且种族很多，但各族规模都不大，因此分离主义倾向也很微弱。这些国家的联邦制，与种族关系不大，更多的是一种单纯的由中央向地方分权，因此也基本没有分离主义倾向。至于内政的治理效果，上述四国并不算最好之列，但是显然也不算最差之流，联邦制对其施政效果并无明显的影响。
对上述两种情况简单综述：在民族单一或者民族充分混杂的国家，实行联邦制并不会导致现实的分裂危险；对治理而言，联邦制有可能更有利于各州施政因地制宜，但也显然会导致立法、司法成本的增加，好处与坏处谁更大，并不能一概而论。
第三种，立国时是多民族国家，各民族聚居区域有明显区隔，但因中央政权软弱无力，没有选择单一制的条件，从而不得不采取联邦制，并最终走向分裂。中美洲联邦、西印度群岛联邦、阿拉伯合众国、马里联邦等属于这种情况。这几个联邦存在的时间都不长，大家凑到一起成立一个联邦，只是出于美好的愿望，事实上并没有任何领袖有足够的威信、能力或武力来将各方真正统合在一起。中美洲联邦已经算其中集权程度最高的了，至少出动过政府军尝试着镇压分裂势力，但中央军的确力量不够，不足以取得一场远征的胜利，在镇压失败之后，分离主义就传染开来，以至于到了无法挽回的地步。而其他三家甚至都没有像样地打过一仗，大家吵来吵去谈不拢，干脆就分手了，这种从立国之初就很松散的联邦，除非碰到雄才大略的领导，否则分裂几乎是不可避免的。

中美洲联邦
第四种，立国时是多民族国家，各民族聚居区域有明显区隔，且中央政权一度强大有力，完全有实行单一制的条件，但因思想原因主动选择了联邦制，并最终走向分裂。苏联、南斯拉夫、大哥伦比亚联邦、捷克斯洛伐克、中非联邦、也门等属于这种情况。苏联不用讲了，南斯拉夫有铁托，大哥伦比亚有玻利瓦尔，这都是冠绝一时的伟人级人物，威望和手段都是毋庸置疑的，捷共的哥特瓦尔德、也门的萨利赫也都是掌控全国的强权人物，中非联邦领袖虽然稍弱，但是英国在很长时期内可以极大地影响其政局。客观地讲，上述国家统统都有实行单一制的现实可能，但他们还是选择了联邦制，有的是因为自由主义情怀，有的则是因为红色意识形态。这些国家的解体都有令人惋惜之处，因为他们和第三种那几个短命联邦不一样，他们都是实实在在繁荣过、强盛过的。南斯拉夫敢和苏联硬刚，大哥伦比亚的广袤领土都是靠军队打出来的，捷克斯洛伐克一度是东欧经济领头羊且军力一直不弱，中非联邦有连续近20%的经济增长率，连最弱的也门至少也实现了南北也门的统一。可惜的是，他们错误地选择了联邦制，国力强盛的时候，标榜开明看不出问题，但是当内外形势不妙的时候，分裂势力就如火山爆发般喷涌而出，进而摧毁了这些联邦制国家。
对上述两种情况简单综述：这两种情况中间并没有一条泾渭鲜明的界限，实际情况是渐变的而非突变的，其中少数几个很难断言是否一定有实行单一制的条件，中间情况的国家还有一些，比如尼德兰联合王国、卡马尔联合、波兰立陶宛联邦等。

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第五种，国内存在分离主义倾向，但是由于各种原因，暂时没有分裂。俄罗斯、加拿大、印度、比利时等属于这种情况。俄罗斯作为疆域最大的多民族国家，除了有48个州和2个直辖市外，还拥有21个共和国、9个民族自治区、7个边疆区、1个自治州，后面这一串都是少民为主的地区。这些地区不是没有分裂的倾向，而是不敢，你就看看战斗力强悍的车臣都被干成什么样子了，俄罗斯强大的军力和动辄诉诸武力的习惯，暂时震慑住了分裂势力而已，如果将来俄罗斯没有了普京这样的强人，或者经济进一步衰败，他们仍然有很大的分裂可能。印度也是多民族联邦制国家，其东北的阿萨姆、阿鲁纳查、那加兰、梅加拉雅、曼尼坡、米左拉姆、特利普拉7个邦，都是分离主义运动活跃的地区，这些地方统统都是少民聚居区，有的已经建立起军事组织，但他们现在成不了大的气候。因为印度面临中国和巴基斯坦的双重军事压力，国内有一种同仇敌忾的氛围，分离主义不容易获得广泛的民意支持。更加重要的是，中国由于自身存在的类似麻烦，所以一贯与国际上的分离主义势力保持距离，从来都没有将促进印度分裂作为一个现实选项，也没有其他大国来搅浑水，因此印度暂时得以幸免。加拿大的魁北克省是法语区，长年闹独立，多次独立公投，赞成票一度接近50%，后来惹恼了中央政府，取消了魁北克搞独立公投的权利，通过这种明显违背联邦制精神的做法，才暂时将魁北克的独立运动按下来。比利时国内有两大种族，分别是讲荷兰语的弗拉芒族和讲法语的瓦隆族，而首都布鲁塞尔是两族混居，地方虽小，但政治结构异常复杂，他们的议会长年争斗不休，所以你看比利时的政府很不稳定，动不动就倒阁，曾出现过541天的无政府世界纪录。他们倒是讲文明，不打仗，但是分离倾向却非常强烈，如果不是布鲁塞尔这个两族混居的首都是欧盟、北约总部的话，可能早就分家了，但首都的确不好划分，大家也就凑合过着了。

比利时可能的分裂方式
第六种，标准且运转良好的联邦制国家，只有瑞士一家。瑞士地处德国、法国、意大利三国之间，因此有德、法、意三族加上当地土著，瑞士的富裕安定人尽皆知，但鲜为人知的是，瑞士也被称为全世界法律法规最多的地方。瑞士作为新教改革的策源地，作为阿尔卑斯山颠的国度，作为最成功的永久中立国，民族的纷争让位于共同的地缘利益，因为当瑞士人可能比当德、法、意的国民更爽，所以他们的分离主义倾向很弱，基本不成气候。险峻的地形、贫瘠的物产、严格的法治，加上武装中立的传统、集体领导的联邦委员会、注重隐私的瑞士银行，共同构成了非常独特的政治经济图景。瑞士好则好亦，但有条件学习瑞士的地方真的不多。
以上分类，难免有过于简化之处，但大量联邦的解体是不争的事实，而且一些联邦制国家分而再分，非常值得我们深思，联邦制究竟是一种什么样的存在。美国所谓的联邦制在我看来，只是一种昂贵的行为艺术而已，美国政体有一个强有力的总统，而且各州不是按照民族来划分，并无典型代表意义。那些按民族来划分州的联邦制国家，无一不受到严重的分离主义困扰。
世人都以为美国的制度很完美，这是很愚蠢的想法，美国的制度也有很多问题，比如他们的司法成本就非常高昂，综合看来美国只能算是还不错，可惜很多人连他不错在哪里都领会不到，只会简单照搬照抄。利比里亚全盘照搬了美国整个政治制度体系，然后把自己玩成了一个内战不断的赤贫国家；中美洲联邦也是美国的粉丝，宪法都是照抄美国的，并且学着美国搞起了联邦制，结果迅速实现了解体。
要想深入理解联邦制，我们必须首先考察统一和分裂的逻辑。从人类发展的趋势来看，显然统一是大势所趋，更一致的法律就意味着更低的成本，更大的市场就意味着更大的繁荣。这个道理并不复杂，那为什么还有这么多国家最终走向了分裂呢，我认为有如下几个方面的因素值得重视。
第一，地理因素。域内交通便利，利于通商，缺乏天险，易攻难守，这就是天然的立国区域。中国有中原，西域虽远但有河西走廊，阿拉伯地势平坦，这就是天然的大国格局；欧洲有阿尔卑斯山、比利牛斯山等一系列山脉横贯腹地，并且有黑森林和低地湖沼等难以通行的地形，因此天然不利于统一。
第二，语言因素。正如我在《兴国百策（4）——建立以汉语为基础的世界语言》中详细阐述过的，统一的语言文字有利于交流、通商和通婚，因此有利于国家的统一。汉字作为表意文字，天然超稳定，在经历过秦始皇书同文之后就留下了强烈的统一基因；而拼音文字是天然不稳定的文字，非常容易发生分化，因此欧洲可以分裂成诸多不同的民族和语言。
第三，政教关系。如果存在强势的宗教集团，往往会以制止世俗政权统一为己任，这才符合宗教集团的利益。欧洲自不必言，天主教廷历来都是反对兼并战争的，哪怕是印度，因为存在婆罗门祭司阶层，作为国王的刹帝利阶层就很难真正统一全国；但中国则相反，宗教匍匐在政权脚下，因此不会成为阻碍统一的因素。
第四，域外势力。一些域外大国会支持、策动某些地区分裂，以削弱竞争对手的实力，甚至试图将分裂出去的地区当作桥头堡，以达成更加有利的军事态势，比如台湾问题，比如辽国侵吞燕云十六州；另一种情况是离岛政权采取均势战略，既然自己无力统一大陆，那么就帮助大陆上的弱者制衡强者，努力阻碍任何统一的趋势，以保持自身的相对优势，比如英国对欧陆。

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第五，政治因素。中国为何在边疆地区保持长期统一，改土归流是重要的策略，流官制下，地方首长缺乏分裂的意愿，也很难积累分裂的能力；而地方自治或者联邦制则完全相反，主要官员全都是当地人，当省长州长哪里有当总统总理爽呢，因此他们绝对不会主动弥合不同族群的纷争，反而会主动挑动、放大、制造纷争，携民意以逞权欲。当这些人可以合法代表民意发言的时候，少数族裔的怒火会被轻而易举煽动起来，国家离分裂也就不远了。
联邦制为何总是成为分裂的牺牲品，已经不言自明了，语言不能统一，法制不能统一，因此经济和血缘就很难融合，再加上那些想当国家领袖的投机政客伺机煽动，造成各个族群相互敌视，岂有不分裂之理？
对于中国而言，统一才是稳态，而分裂就意味着战争，中国人的历史记忆让我们热爱统一；但对欧洲而言，分裂才是稳态，统一就意味着战争，因此欧洲人非常倾向于所谓民族自决。西方人对本国面临的分离主义很宽容，对别国面临的分离主义很纵容，一方面固然有战略考虑，但另一方面，的确也有历史逻辑不同导致的文化心理因素，这是一种意识形态差异，我们必须充分理解，才能在外交事务中得体应对。
统一和分裂孰优孰劣，可能大多数中国人都会毫不犹豫地认为统一更好，其实也不尽然，我认为细分的话可以有四种状态：
一、公正的统一。没有歧视和压迫，法制统一、语言统一、市场统一。这无疑是最优的状态，任何种族的个体都不会受到侵害，而且交易成本很低，要素充分流动，有利于经济繁荣。
二、和平的分裂。不合则散，但是没有战争和迫害。这是次优的状态，分裂后各国仍然友好通商，但是由于语言和法制的不一致，要素不能充分流动，交易成本较高。
三、压迫的统一。多数人压迫少数人，少数族群的利益和尊严得不到法律有效保护。这是更差的状态，虽然形式上统一了，但少数族群不能充分融入，反而拖累发展。
四、战乱的分裂。武装分裂，分裂后互相迫害对方族裔，暴力事件频发甚至两国战争不断。这无疑是最差的状态，不仅经济发展无从谈起，连起码的安全都不能保障。
我们所追求的统一显然应该是第一种，但现实的确存在很多问题，怎样解决民族问题和台湾问题，值得单独写一篇长文，以后应该会讲，但肯定不应该是联邦制。
总而言之，联邦制并不像很多人想象的那么美好，最大的问题当然是容易导致分裂，同时也会造成法律体系庞杂、经济运转低效。理论上，联邦制的好处在于可以降低大族群对小族群的压迫，但是不管是美国、俄国这些强大的国家，还是南非、印度这些大而不强的国家，甚至苏丹、也门这些弱国，族群间的歧视和纷争都并不少见。并且，族群如何界定呢，或者换言之，联邦的邦如何界定才科学呢，以中国为例，为什么某些人只提联省自治，而不是联市、联县、联乡、联村？不管你怎么划定邦或州，其中又必然有相对的小族群，他们照样可以被本邦的大族群压迫，难道就无穷无尽地细分自治下去，那么这种国家的法令得复杂到何等程度？
联邦制从来都不是出路，因为真正的平等只能建立在人与人之间，而不可能建立在族与族之间、邦与邦之间，甚至不可能建立在国与国之间。更好的法制体系应当是，统一基本法律，但这个法律要求比较低，只承担保底线的功能，同时，人为自己立法，承诺即法律，以灵活适应不同地区、不同族群、不同时期的具体情况，你也可以将其理解为联人自治。敬请期待《兴国百策（8）——人为自己立法》。